Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Marche, in
persona del presidente della Giunta regionale Gaetano Recchi,
autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 922 del 3 aprile
1995, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida, ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Gualtiero Rueca in Roma,
largo della Gancia n. 1, come da procura speciale a rogito del notaio
dott. Giuseppe Salvatore di Ancona in data 5 aprile 1995, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, in relazione ai
provvedimenti nn. 44/950140, 45/950141, 46/950147 e 47/950148, tutti
in data 9 marzo 1995, della Commissione di controllo sugli atti
amministrativi della regione Marche, con i quali sono state
rispettivamente annullate le delibere nn. 241, 242, 243 e 244, datate
14 febbraio 1995, del Consiglio regionale.
1. - La Commissione di controllo sugli atti amministrativi della
regione Marche, con quattro distinti provvedimenti assunti tutti in
data 9 marzo 1995, ha annullato quattro delibere del Consiglio
regionale datate 14 febbraio 1995 (in dettaglio, il provvedimento n.
44 di protocollo e n. 950140 di verbale annulla la delibera n. 241;
il provvedimento 45/950141 annulla la delibera n. 242; il
provvedimento 46/950147 annulla la delibera n. 243, e il
provvedimento 47/950148 la delibera n. 244).
Le quattro delibere annullate prevedono la concessione di
contributi finanziari, per l'anno 1994, a favore di varie categorie
di soggetti e di settori di attivita'. In particolare, la delibera n.
241 prevede criteri e piani di riparto di contributi finanziari, per
l'anno 1994, a favore di enti, istituzioni ed altri soggetti per
iniziative o programmi culturali. Le delibere nn. 242, 243 e 244
contengono per parte loro l'approvazione di un programma di
interventi, per gli anni 1993 e 1994, a favore degli emigrati, degli
immigrati, dei rifugiati, degli apolidi, dei nomadi e delle loro
famiglie.
Le quattro delibere citate prevedevano che l'onere finanziario
facesse carico a capitoli dello stato di previsione della spesa del
bilancio regionale per l'anno 1994. Tale assunzione di impegni di
spesa a carico del bilancio per l'anno 1994 era disposta in
osservanza di quanto stabilito dalla legge della regione Marche 2
gennaio 1995, n. 2, in tema di "Assestamento del bilancio 1994".
L'art. 20 di tale legge, sotto la rubrica "impegni di spesa per la
utilizzazione degli stanziamenti", autorizza infatti, entro trenta
giorni dalla entrata in vigore della legge, l'assunzione di impegni
di spesa a carico di quei capitoli del bilancio 1994, i cui
stanziamenti risultino integrati o stabiliti dalla stessa legge n. 2
del 1995. Per espressa previsione del citato art. 20 della legge
regionale n. 2/1995, tale possibilita' e' stabilita in deroga a
quanto stabilito dall'art. 86 della legge regionale 25 aprile 1980,
n. 25, ai sensi del quale, una volta chiuso, con il 31 dicembre,
l'esercizio finanziario, nessun impegno di spesa puo' essere assunto
a carico dell'esercizio scaduto, e le somme iscritte negli
stanziamenti di competenza ma non impegnate entro questo termine
costituiscono (salvo alcune eccezioni) economia di spesa, concorrendo
a determinare i risultati della gestione.
Da questo punto di vista, non vi e' dubbio alcuno che i quattro
atti amministrativi annullati dalla Commissione di controllo
risultavano perfettamente legittimi, in quanto conformi alla legge
regionale ricordata: in tutte le delibere ricordate l'assunzione di
impegni di spesa per il 1994 e' stata infatti disposta previo
accertamento della disponibilita' finanziaria nel capitolo di
bilancio relativo, in seguito all'assestamento operato dalla legge 2
gennaio 1995, n. 2, ed entro il termine previsto dall'art. 20 della
medesima legge.
2. - In tutti e quattro i provvedimenti di annullamento delle
delibere regionali, la Commissione di controllo sugli atti
amministrativi della regione pone a base della propria decisione un
identico e assai singolare iter argomentativo.
Essa prende atto, in primo luogo, che la delibera amministrativa
sottoposta al suo controllo stabilisce di provvedere alla copertura
degli oneri finanziari (rectius: di imputare la spesa impiegata) ai
sensi dell'art. 20 della legge regionale 2 gennaio 1995, n. 2, cioe'
a carico dei capitoli di spesa dello stato di previsione della spesa
del bilancio 1994, integrati o stabiliti dalla stessa legge regionale
n. 2/1995. In secondo luogo, la Commissione accerta che il citato
art. 20 contiene effettivamente un'esplicita deroga a quanto
stabilito dall'art. 86 della legge regionale 30 aprile 1980 n. 25, in
tema di termini per l'assunzione degli impegni di spesa, e accerta
pertanto che gli impegni di spesa contenuti negli atti amministrativi
sono stati assunti legittimamente.
A questo punto, la Commissione dovrebbe concludere la propria
attivita' di controllo con esito positivo, dovrebbe cioe' verificare
la legittimita' dell'atto amministrativo regionale, in quanto
conforme a cio' che la legge regionale prevede.
Viceversa, in modo sorprendente, in tutti e quattro i
provvedimenti in questione la Commissione, lungi dal concludere nel
modo logico anzidetto, afferma che la deroga disposta dall'art. 20
della legge regionale 2 gennaio 1995, n. 2, non sarebbe ammissibile
"sotto il profilo della legittimita'". Cio' viene affermato
essenzialmente sotto due profili: tale deroga contrasterebbe, da un
lato, con quanto stabilito dalla legge statale 19 maggio 1976, n.
335, contenente i principi fondamentali e le norme di coordinamento
in materia di bilancio e di contabilita' delle regioni; dall'altro,
per la Commissione, la deroga ricordata violerebbe e stravolgerebbe
il principio vincolante dell'annualita' di bilancio, informatore
degli ordinamenti contabili di tutti gli enti del settore pubblico, e
in particolare (si aggiunge in tre dei quattro provvedimenti) di
quelli a "finanza derivata".
In virtu' di tali considerazioni e, si badi, sull'unica base di
tali considerazioni - che riguardano soltanto la presunta
illegittimita' della legge regionale - la Commissione decide di
annullare le delibere regionali ricordate.
Nel solo provvedimento n. 44/950140, di annullamento della
delibera n. 241, la Commissione svolge anche altre considerazioni,
relative al presunto ritardo, rispetto al termine previsto da una
legge regionale, con il quale la Giunta della regione Marche avrebbe
predisposto il piano di riparto dei contributi da erogare per
iniziative di carattere culturale, rilevando come tale ritardo possa
influire negativamente sullo sviluppo delle iniziative in parola e
non risulti conforme ai principi di semplicita', economicita',
tempestivita' e trasparenza di cui alla legge n. 241/1990, recepita
nell'ordinamento regionale con legge regionale nn. 44 e 48 del 1994.
Ma tali considerazioni ulteriori risultano del tutto estranee al
motivo posto a base dell'annullamento, e fungono da meri obiter dicta
nell'ambito di un ragionamento tutto incentrato sulla
"inammissibilita', sotto il profilo della legittimita'", della deroga
contenuta nell'art. 20 della legge regionale n. 2 del 1995, rispetto
a quanto previsto dalla legge regionale n. 25 del 1980 e dalla legge
statale n. 335 del 1976: peraltro, di per se', dette considerazioni
non indicano alcuna ragione di difformita' dell'atto impugnato dalla
legge, ma si sostanziano in critiche di puro merito all'operato della
regione, come tali inammissibili in sede di controllo di legittimita'
degli atti amministrativi.
3. - Appare evidente che i provvedimenti di annullamento ricordati
menomano la sfera di attribuzioni costituzionali della regione:
l'annullamento delle delibere amministrative in questione si fonda
infatti su un'indebita attivita' di sindacato sulla legge regionale
n. 2 del 1995, la quale viene di fatto disapplicata dalla Commissione
di controllo, perche' ritenuta in contrasto con i principi
fondamentali contenuti nella legge statale n. 335 del 1976 in tema di
bilancio e contabilita' regionale. Non e' chi non veda come, in tal
modo, la Commissione di controllo travalica dalle competenze che le
sono costituzionalmente attribuite, determinando una lesione delle
prerogative regionali stabilite negli artt. 117, 118, 119, 125 e 127
della Costituzione.
E' ben noto che da quando la legge n. 281 del 1970, seguita poi
dagli statuti delle regioni, hanno riconosciuto la necessita' che
l'approvazione dei bilanci delle regioni avvenga per mezzo di un atto
legislativo regionale - abrogando quella parte della legge Scelba che
viceversa inseriva il bilancio preventivo nel complesso dei
provvedimenti amministrativi - sono inoperanti, nei confronti di tali
atti legislativi regionali, le previsioni dell'art. 125, primo comma,
della Costituzione. Ma nel caso dei provvedimenti di annullamento
ricordati, tutto accade, da un lato, come se la legge regionale n. 2
del 1995 in tema di assestamento del bilancio 1994 non fosse un atto
legislativo, come tale non sindacabile dalla Commissione di
controllo, bensi' un mero atto amministrativo - tant'e' che detta
Commissione ne afferma la "illegittimita'" - e, dall'altro, come se
la Commissione stessa fosse investita del potere di verificare la
conformita' di una legge regionale ad una legge statale contenente
principi fondamentali. La evidente violazione degli artt. 125, in
tema di controllo di legittimita' sugli atti amministrativi della
Regione, e 127 della Costituzione, in tema di controllo sulle leggi
regionali, si aggiunge cosi' alla violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione in tema di competenze legislative,
amministrative e finanziarie della regione, determinando
corrispondenti menomazioni delle competenze costituzionali della
regione ricorrente.
E' appena il caso di aggiungere che la materia relativa al
controllo di legittimita' sugli atti amministrativi della regione -
da esercitarsi (art. 125 della Costituzione) nei modi e nei limiti
stabiliti da leggi della Repubblica e un tempo regolata dalla legge
10 febbraio 1953, n. 62 secondo criteri di generale assoggettamento a
controllo dei provvedimenti amministrativi della regione - ha trovato
nuova disciplina nel d.lgs. 13 febbraio 1993, n. 40, che ha
ridefinito le categorie di atti soggetti all'esame di legittimita'
affidato alla Commissione ed ha in particolare previsto il principio
della tassativa e puntuale identificazione dei medesimi.
Con la conseguenza, messa in rilievo da questa Corte nella
sentenza n. 48 del 1995, che gli atti non espressamente menzionati
risultano esclusi dal controllo. Ma non vi era di certo necessita' di
una simile riforma per escludere in via assoluta dall'assoggettamento
a siffatto controllo gli atti legislativi regionali che segue le ben
diverse regole di cui all'art. 127 della Costituzione. Ed infatti la
legge regionale n. 2 del 1995 - ivi compreso il suo art. 20,
contestato dalla Commissione di controllo - e' stata regolarmente
assoggettata al controllo governativo, ottenendo il visto del
Commissario del Governo. E' dunque del tutto fuori luogo la pretesa
della Commissione di controllo di esercitare essa, a posteriori e al
di fuori di qualsiasi competenza riconosciutale, un improprio
ulteriore controllo sulla legge regionale.
Quanto all'ammissibilita' del conflitto cosi' sollevato, e' da
rilevare che la stessa Corte costituzionale ha da gran tempo
stabilito (sentenza n. 121 del 1966) che "nei confronti delle
determinazioni sfavorevoli dell'organo statale di controllo e' da
ritenere aperta alla regione la possibilita' di promuovere davanti a
questa Corte un conflitto di attribuzione, al fine di ottenere per
tale via il ripristino della legalita' eventualmente lesa con
sacrificio della sua sfera d'azione". Con tale pronuncia, la Corte
costituzionale intese chiarire come anche un atto negativo di
controllo statale potesse ridondare in menomazione della sfera di
competenza regionale, di contro alle tesi che ritenevano l'atto di
controllo incapace di invadere la sfera di competenza del
controllato, in quanto consistente in un giudizio esaurentesi nella
sfera dell'autorita' di controllo stessa.
La regione potrebbe anche ricorrere al Tribunale amministrativo
avverso la decisione di annullamento delle proprie delibere: ma nel
caso in esame si e' in presenza di un'evidente lesione delle
attribuzioni costituzionali regionali, determinata dalla
disapplicazione della legge regionale operata dalla Commissione di
controllo, sicche' la via del conflitto di attribuzioni di fronte a
questa Corte appare la piu' consona alla necessita' di ripristinare
l'ordine violato delle attribuzioni costituzionali.
4. - La Commissione di controllo, come ricordato, pone a base dei
provvedimenti di annullamento delle delibere amministrative la
pretesa incostituzionalita' della legge regionale n. 2 del 1995
(sulla quale quelle delibere si fondano), incostituzionalita' che
discenderebbe dalla violazione dei principi fondamentali in materia
di bilancio e contabilita' delle Regioni, stabiliti dalla legge
statale n. 335 del 1976, e piu' in generale dalla violazione del
principio dell'annualita' di bilancio.
Tale questione e' pero' del tutto estranea al thema decidendum
sottoposto alla Corte costituzionale con il conflitto che viene ora
sollevato. Qui si tratta infatti unicamente di stabilire se la
Commissione di controllo sugli atti amministrativi della regione
Marche abbia esercitato, come la regione ricorrente ritiene, un
inammissibile sindacato sulla legge regionale, disapplicandola.
La stessa Corte costituzionale, in un caso identico a quello ora
in discussione (sentenza n. 162 del 1976), ebbe modo di affermare con
chiarezza questo principio: una volta chiarito che il controllo
statale ex art. 125 della Costituzione, riguarda i soli atti
amministrativi regionali e non anche le leggi regionali (nei
confronti delle quali e' invece proponibile la impugnativa di
legittimita' prevista e regolata dal successivo art. 127 della
Costituzione), "discende, su un piano di logica conseguenzialita',
l'ultroneita' dell'indagine in ordine alla legittimita' della legge
regionale, su cui il sindacato della Commissione sia stato (in
ipotesi) esteso; perche' il fatto stesso (ove accertato) di tale
estensione del controllo amministrativo statuale su un atto normativo
della regione importerebbe - di per se' - l'effettivita' della
invasione, da che dipende la soluzione del conflitto".
Pertanto, la Corte non deve, ne' potrebbe, sollevare di fronte a
se' stessa una ipotetica questione di legittimita' costituzionale
della legge regionale n. 2 del 1995, per il semplice motivo che tale
questione non e' strumentale alla soluzione del conflitto di
attribuzioni, per decidere il quale e' sufficiente accertare che la
Commissione di controllo ha operato un sindacato sulla legge
regionale, lasciandola fuori applicazione.
Nel merito, comunque, l'incostituzionalita' della legge regionale
n. 2 del 1995 viene solo affermata, ma non veramente motivata, dalla
Commissione di controllo, e un esame appena un poco piu' approfondito
della complessiva situazione normativa mostra la legittimita' della
legge della regione Marche. Infatti, l'art. 14 della richiamata legge
statale n. 335 del 1976 prevede che entro il 30 giugno di ogni anno
la regione approvi con legge l'assestamento del bilancio, mediante il
quale si provvede all'aggiornamento di una serie di elementi ed
aspetti del bilancio stesso, nonche' alle variazioni che si ritengono
opportune, fermi restando i vincoli di cui all'art. 4 della legge n.
335 del 1976, in tema di equilibrio del bilancio. E la legge
regionale n. 2 del 1995 altro non ha fatto che provvedere
all'assestamento del bilancio 1994, apportandovi le opportune
variazioni, con modifiche agli stanziamenti previsti per alcuni
capitoli di bilancio. In relazione a cio', dato il ritardo con cui
l'assestamento e' intervenuto, e' stata autorizzata l'assunzione,
entro un breve termine, di nuovi impegni sui capitoli di spesa
stabiliti o integrati in sede di assestamento, derogando alla regola
per cui con la fine dell'esercizio non possono piu' essere assunti
impegni sul relativo bilancio. Tale deroga non costituisce violazione
di alcun principio costituzionale o fondamentale.
5. - In ogni caso, l'unica indagine necessaria per risolvere il
conflitto sollevato dalla regione Marche e' quella tesa a verificare
se realmente la Commissione statale abbia esteso la propria attivita'
di controllo fino a sindacare la legittimita' della legge regionale,
e se, svolgendo tale indebito sindacato, essa abbia disapplicato
l'atto normativo regionale.
In proposito non possono sussistere dubbi di sorta. Come gia'
detto, l'unico motivo posto a base dei quattro provvedimenti di
annullamento degli atti amministrativi regionali e' proprio la
presunta illegittimita' della legge regionale. La Commissione di
controllo, ritenuta la illegittimita' della legge regionale n. 2 del
1995, decide di disapplicarla, e solo a questo punto puo' logicamente
decidere di annullare le quattro delibere regionali.
Si e' in presenza di una situazione tipica sulla quale questa
Corte ha avuto modo, in passato, di pronunciarsi piu' volte. Nel caso
piu' recente, quello risolto con la sentenza n. 285 del 1990, la
Corte ritenne che la disapplicazione di una legge regionale, operata
dalla Corte di Cassazione sul presupposto della sua illegittimita',
avesse determinato una violazione delle attribuzioni costituzionali
regionali, e decise che tale disapplicazione non poteva spettare allo
Stato (e per esso alla Corte di Cassazione), annullando di
conseguenza la sentenza della stessa Cassazione.
In quella occasione, la Corte preciso' che la disapplicazione di
leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro equiparazione ad
atti amministrativi, sia in quanto ritenute costituzionalmente
illegittime, incide in particolare sulla competenza legislativa
costituzionalmente garantita alla regione dall'art. 117, primo comma,
della Costituzione.
Nel caso ora in esame, alla violazione di tale norma
costituzionale si aggiungono, come gia' detto, la violazione degli
artt. 118 e 119 della Costituzione, a causa della menomazione delle
competenze amministrative e finanziarie regionali, nonche' la
violazione degli artt. 125 e 127 della Costituzione, determinata
dalla circostanza che la Commissione di controllo, lungi
dall'attenersi al sindacato di legittimita' sugli atti amministrativi
regionali, si e' arrogata una competenza a svolgere il controllo
sulle leggi regionali, secondo modalita' del tutto estranee a quanto
stabilito in Costituzione.
Ne' si potrebbe sostenere che la Commissione, anziche'
disapplicare, abbia soltanto "interpretato" la legge regionale
stessa, cio' che rientrerebbe nelle sue possibilita'. La Corte
costituzionale, in due circostanze identiche alla presente (sentenze
nn. 162 del 1976 e 73 del 1977), ha precisato che, certamente, nello
svolgimento della funzione di controllo sugli atti amministrativi
della regione, e' possibile interpretare la normativa regionale cui
l'atto controllato si conformi o riporti, senza che l'eventuale
errore nel processo ermeneutico si converta di per se' in violazione
della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite della
regione. Ma sempre in quelle due circostanze essa escluse che di mera
attivita' interpretativa si fosse trattato, verificando che l'organo
di controllo aveva fatto cadere proprio e direttamente sulla legge
l'attivita' di sindacato, derivando poi da tale sindacato sulla norma
le conseguenze in ordine alla validita' degli atti di tale norma
applicativi. Come si e' dimostrato, e' esattamente cio' che e'
accaduto nel caso presente con i provvedimenti di annullamento
assunti dalla Commissione di controllo sugli atti amministrativi
della regione Marche.
Nemmeno varrebbe sostenere che gli effetti dei quattro
provvedimenti di annullamento non privano in generale la legge
regionale n. 2 del 1995 della sua efficacia, essendosi trattato di
annullamenti di specifiche delibere amministrative relative a
specifiche fattispecie prese in considerazione dalla legge regionale,
la quale per il resto continuerebbe integra a spiegare la propria
efficacia. Come ha infatti stabilito questa Corte nella sentenza n.
285 del 1990, la disapplicazione della legge anche in un solo caso
viene a negarne la intrinseca natura e costituisce pertanto una
lesione del potere legislativo regionale.